نگاهی به کاهش و یا افزایش اختیارات ریاست جمهوری

نگاهی به کاهش و یا افزایش اختیارات ریاست جمهوری

اندر اهمیت فرهنگ سیاسی
تاملی بر منازعه دولت و مجلس درباره افزایش یا کاهش اختیارات رییس جمهور

نویسنده: نیما جاویدان

اصل اساسی تفکیک قوا در دموکراسی های مدرن یکی از ابزارهای اصلی جلوگیری از تجمیع قدرت و در نهایت از میان رفتن اساس دموکراسی تلقی می شود. در نظام های دموکراتیک معمولاساختار سیاسی را به سه قوه اساسی مقننه، مجریه و قضاییه تقسیم می کنند که هر یک کارویژه ها و اختیارات جداگانه یی دارند. مهم ترین و چالش برانگیزترین مساله اما در این میان روابط میان این سه قوه است یعنی خطوطی که این سه قوه در آنها با یکدیگر مرز مشترک دارند و بر عملکرد و کلیت یکدیگر نظارت می کنند. رابطه مجلس (نهاد قوه قانونگذار) و دولت (نهاد قوه یا بازوی اجرایی) اما در این میان همواره چالش برانگیزترین بوده است چرا که اولامنصب های این هر دو قوه به صورت انتخابی و در یک سیستم گزینشی از سوی آحاد مردم تعیین می شوند و ثانیا ربط و ارتباط شان با یکدیگر به واسطه نوع عملکرد بیش از رابطه شان با قوه سوم یعنی قوه قضاییه است. به عبارت روشن تر از یک منظر مجلس برنامه اداره کشور (قانون) را تنظیم و تصویب کرده و در اختیار دولت می گذارد و دولت آنچه را مجلس گفته عمل می کند و از این جهت عملکردش همواره زیر ذره بین نمایندگان مجلس است تا ببینند که آیا دولت مطابق برنامه عمل کرده است یا خیر؟ تنش و تضاد یا تعامل و همراهی میان دولت و مجلس هم معمولااز همین ساز و کار برمی خیزد. مجلس می تواند مدام به عملکرد دولت ایراد بگیرد و وزرای کابینه را جهت سوال و استیضاح به مجلس بکشاند، همچنین می تواند همراه دولت باشد و بر عملکرد او مهر تایید بگذارد. متناسب با هر یک از این دو حالت هم جهت گیری دولت متفاوت می شود. هرگاه این تضاد شدت می گیرد، دولت اعتراض می کند و از اختیارات کم خود شکایت می کند و هرجا رابطه دولت و مجلس در مسیر تعامل و همراهی است، دولت بحث تغییر قانون اساسی و افزایش اختیارات را مسکوت می گذارد. در این میان البته انکارناپذیر است که دولت همواره از افزایش اختیارات خود دفاع می کند که این بیش از آنکه به مساله رابطه دولت و مجلس ارتباط داشته باشد، به ماهیت قدرت مربوط می شود. به عبارت دیگر قدرت همواره در جهت افزایش و تجمیع گام برمی دارد و همواره دولت ها در تمام دوران ها به این گرایش داشته اند که قدرت خود را افزایش دهند، همچنان که همواره مجلس ها و پارلمان ها در همه دوره ها به این گرایش داشته اند که مانع قدرت گرفتن دولت شوند.بر این اساس می توان تنش میان دولت و مجلس بر سر افزایش یا کاهش اختیارات دولت را آیینه یی از آرایش نیروهای سیاسی و گرایش های فکری حاکم بر جامعه و میزان راهیابی آنها به کرسی های قدرت (اعم از مجلس یا دولت) تلقی کرد یعنی هر جا دولت و مجلس هر دو از یک گرایش یا گروه یا حزب سیاسی برخاسته اند، میزان تنش میان دولت و مجلس کاهش می یابد و هر زمان که این دو از گروه ها یا جناح های مختلف برآمده باشند، سطح منازعات افزایش می یابد و هر یک از مجلس و دولت خواهان اختیارات و توان بیشتری می شوند. ضمن آنکه در میان گروه های سیاسی آنها که خود را به نحوی از انحای طرفدار دولت می دانند، معمولامی کوشند از ایده یک رییس جمهور قدرتمند و یک دولت قوی سخن سرایی و مدام بر این مفروض تاکید کنند که در غیاب یک دولت مقتدر و نیرومند، اجرای قانون اساسی با خلل مواجه می شود، از سوی دیگر مخالفان دولت و گروه های سیاسی منتقد دولت همیشه بر این نکته تاکید می کنند که قدرت بیش از حد زمینه ساز استبداد می شوند و این خطر را در بر دارند که هر آیینه دولت به سمت خودکامگی و اقتدارگرایی پیش رود. به مساله حدود اختیارات رییس جمهور از جنبه های مختلف نگریسته شده است شایع ترین نگاه بررسی ابعاد حقوقی این موضوع است، یعنی در نظر آوردن اینکه در یک سیستم دموکراتیک میزان اختیارات رییس جمهور از نظر حقوقی را تا کجا می توان افزایش داد که اصل دموکراسی و مردمسالاری بلاموضوع نشود؟ نوع دیگر نگاه به ماجرا رویکرد تاریخی است. در این نگاه معمولابه مثال های تاریخی پرداخته می شود که در ایران یا سایر کشورها مساله اختیارات رییس جمهور در آنها مطرح شده و پیامدهایش را وارسی می کنند. برای مثال گفته می شود که بحث اختیارات رییس جمهور در تاریخ معاصر ایران یک بار در سال های پایانی دهه 1320 و از سوی محمد مصدق مطرح شد. در آن زمان مصدق با این توجیه که مجلس مانع و رادع عمل دولت است و بر سر راه دولت سنگ اندازی می کند، از شاه درخواست اختیارات بیشتر کرد. مخالفان مصدق اما این درخواست او را ناشی از میل به دیکتاتوری تلقی کردند و موافقانش از کارشکنی های مجلس بر سر برنامه های ملی مصدق سخن می گفتند. تا جایی که به توازن میان قوا و ارتباط میان مجلس و دولت باز می گردد، در نظام سیاسی ایران از بدو مشروطه تا زمان ما، همواره این مجلس بوده که دست بالارا داشته است.
    قانون اساسی مشروطه متاثر از قانون اساسی بلژیک و فرانسه بر نقش مجلس و پارلمان تاکید می کند و بر این اساس می توان گفت نظام سیاسی حاکم بر ایران در این دوره پارلمانی است، بعد از انقلاب 1357 تا سال 1368 در نظام سیاسی ایران هم پست ریاست جمهوری حضور دارد و هم نخست وزیری یعنی ساختار سیاسی در این دوره ریاستی-صدارتی است مثل فرانسه. در این دوره البته نخست وزیر قدرت اجرایی بالاتری دارد. روشن است که در این ساختار نخست وزیر که حلقه واسط مجلس و دولت است باید مورد تایید و رای اعتماد مجلس واقع شود و از همین رو می توان گفت بار دیگر این مجلس است که در تعامل دولت و مجلس دست بالادارد. بعد از سال 1368 و با اصلاح قانون اساسی، پست نخست وزیری از ساختار سیاسی حذف شد و رییس جمهور در راس دولت قرار گرفت و بر این اساس می توان ساختار سیاسی کشور را ریاستی خواند مثل ایالات متحده. این سخن به آن معنا نیست که از نقش مجلس کاسته شده است و همچنان مجلس اختیاراتی دارد که می تواند با آنها دولت را تحت فشار بگذارد، افزایش روند استیضاح ها و سوال ها از دولت در مجلس را نیز دقیقا بعد از این دوره شاهدیم. البته باید پذیرفت که دیگر مجلس آن قدرت بلامنازع را ندارد و اتفاقا شاید همین امر است که در تمام دوره های بعد از سال 1368 و در دولت های اکبر هاشمی رفسنجانی، محمد خاتمی، محمود احمدی نژاد و دولت فعلی بحث اختیارات رییس جمهور هر بار به یک شکل مطرح شده است.
    یک نگاه مغفول به مساله حدود اختیارات رییس جمهور و ارتباط دولت و مجلس اما در نظر آوردن فرهنگ سیاسی و اجتماعی یک جامعه است. رویکرد اصلی این نگاه آن است که مساله رابطه پارلمان و کابینه را در بستر یک فرهنگ سیاسی مورد ارزیابی قرار دهیم و نشان دهیم که با توجه به مولفه ها و عناصر این فرهنگ سیاسی، یک دولت مقتدر مثمرثمر است یا یک پارلمان نیرومند. در این نگاه مساله مورد بحث را فارغ از دیدگاه های حقوقی و تاریخی و با توجه به فرهنگ سیاسی و سطح توسعه یافتگی جامعه در نظر می آوریم. در این نگاه مساله این طور مطرح می شود که در یک جامعه سیاسی در حال توسعه که در آن هنوز ساختار حزبی قوام نیافته و مشارکت عموم در سیاست نه الزاما در راستای منافع ملی بلکه بر حسب محاسبات قومی یا گرایش های فردی است، آیا یک مجلس قوی بهتر است یا دولت مقتدر؟ برای نمونه آیا در جامعه یی چون افغانستان که ساختاری شدیدا قومیتی دارد، نظام سیاسی ریاستی موفق تر است یا نظام پارلمانی؟ به سخن دیگر چرا در بریتانیا که دست کم هشت قرن (از زمان امضای ماگنا کارتا) تجربه حکومت سلطنتی مشروطه را داشته، نظام پارلمانی حکمفرماست و در ایالات متحده که فاقد این تجربه کهن بوده، نظام ریاستی؟ پاسخی به پرسشی مشابه در ایران قطعا می تواند نشانگر علت یا علل ناکامی ها و کامیابی های 108 سال مشروطه در ایران باشد، ضمن آنکه می تواند چشم انداز روشن تری برای انتخاب میان نظام پارلمانی و نظام ریاستی در سال های آتی فراهم آورد.